东汉末年，汉室政权已是每况愈下，各地刺史、太守权利逐渐扩大。当时刘焉建议汉灵帝废史立牧，提拔宗室，让他们的官职在刺史之上，以保安定。后来汉灵帝采取了这一意见，随后选择在益州、豫州、幽州三州设立州牧，而刘焉、黄琬和刘虞也因此成为第一
