民国政治史之国民党统治前期的政治发展趋势

国民党统治前期的政治发展趋势
　　民国十六年四月南京国民政府建立至民国二十六年七月全面抗战爆发，这十年期间是国民党统治的前期。
　　（一）南京国民政府的建立和统一
　　南京国民政府是在国民党内各派系错综复杂的争斗中产生的。民国十七年北洋军阀覆灭后，国民党宣布 军政时期 结束， 训政时期 开始，南京国民政府也随之实行五院制的政治体制。然而新的矛盾和权力之争，又引起国民党内新军阀连年混战，各派系纷争不已。南京国民政府建立之初对列强推行了温和的外交方针，并进行了改订新约运动。
　　１。围绕南京国民政府建立的党争与政争南京是孙中山生前指定的首都。民国十六年四月七日，武汉国民党中央政治委员会曾召集临时紧急会议，决定，为适应革命的发展和需要，中央党部及国民政府迁至南京。
　　同年，蒋介石发动四一二政变。政变后，蒋介石即着手另立中央，建都南京。四月十五日，蒋介石在南京筹备召开国民党中央执、监委员第四次全会，但因到会人数不足半数，改为谈话会。会议决定：国民政府定都南京，否认武汉的国民党中央党部和国民政府，并通过恢复民国十五年七月所拟定的国民革命军总司令职权等议案。四月十八日，南京国民政府举行成立典礼，发表了《国民政府宣言》。南京国民政府采用委员制。蒋介石、胡汉民、张静江、李石曾、李宗仁、蔡元培等１２人为政府委员；其中胡汉民、张静江、伍朝枢、古应芬为常务委员；胡汉民为国民政府主席。国民政府委员会下设外交、财政、交通、司法、民政等部和大学院，另设中央法制委员会和中央教育行政委员会。
　　南京政府建立后，出现了宁、汉的分裂与对峙。武汉政府誓师 东征讨蒋 ，南京政府也毫不示弱，派李宗仁部 西征讨共.双方战争有一触即发之势。
　　汪精卫一面反蒋，把自己打扮成国民革命的领袖；一面反       共，积极准备屠杀共产党人，镇压工农运动。七月十五日，汪精卫发动七一五政变，开始正式 分共.在宁、汉对峙中，冯玉祥出面进行调停，力主双方合作，共同北伐。经调停和多方接触，至八月初，形势发生变化，双方对抗趋于缓和。八月十三日，蒋介石因宁方内部蒋桂矛盾激化，宣布下野，暂避锋芒，以退为进。九月二十八日，同张群等人东渡日本。支持蒋介石的胡汉民、吴稚晖（１８６５- １９５３年）、李石曾（１８８１- １９７３年）、蔡元培等也联袂宣布辞职。
　　蒋介石的下野，为宁汉合流扫除一大障碍。八月十九日，武汉国民党中央召开扩大会议，以党政名义联合发表声明：即日迁都南京。半个月后，武汉方面谭延闿、孙科、汪精卫、陈公博等陆续到达南京，宁汉合作速度加快。
　　但因西山会议派的竭力反对，汪精卫不得不于九月十三日宣告引退。
　　九月十五日，国民党中央执、监委联席会议，在南京召开临时会议，决定设立国民党中央特别委员会，接管宁汉双方权力，代行中央职权。九月十六日，国民党中央特别委员会在南京正式成立。次日，中央特委会第二次会议决定改组国民政府和军事委员会。推定丁惟汾（１８７４- １９５４年）、于右任等４６人为国民政府委员，以谭延闿、胡汉民、蔡元培、李烈钧、汪精卫为常务委员。同时推定于右任、方振武（１８８５- １９４１年）等６７人为军事委员会委员，以白崇禧（１８９３- １９６６年）、何应钦（１８９０- １９８７年）、朱培德等１４人组成主席团。并任蔡元培为大学院院长，孙科为财政部部长、王伯群（１８８５- １９４４年）为交通部部长、王宠惠为司法部部长、伍朝枢为外交部部长。会议还通过了《中央党部组织案》、《国民政府组织案》等。九月二十日，新产生的国民政府委员和军事委员会委员同时举行就职典礼。中央特别委员会及它所选出的国民政府的成立，结束了四月以来国民党三个中央党部、两个中央政府同时并存的局面，标志着宁汉沪三方合流，国民党内部矛盾暂时的缓和。
　　但是，合作是短暂的。中央特别委员会一成立，就遭到唐生智、汪精卫等人的反对。九月二十一日，汪精卫、顾孟余、唐生智等不顾特委会取消各地政治分会的命令，成立武汉政治分会，与中央特委会相对抗。同时，唐生智率部由安庆东进，占芜湖，威逼南京。南京特委会一面派人与汪精卫协商；一面派李宗仁、程潜、朱培德分兵三路讨唐。宁汉合流不久，又重新变成宁汉战争。十一月十一日，唐生智战败，通电下野，西征军占领武汉。
　　在南京方面讨伐唐生智时，汪精卫南下广州，与李济深、张发奎联合，继续与特委会对抗。十一月，他们在广州公开树起 国民党中央 的旗号。
　　宁汉战争为宁粤对立所代替。
　　在宁粤对立之际，蒋介石于十一月十日由日返沪。他认为，中央特委会是他重新上台的绊脚石，因而也反对中央特委会。为了加强力量，蒋采取联汪制桂的方针。很快蒋汪在反对特委会方面取得了暂时的联合。在蒋汪等派的共同反对下，中央特别委员会被迫暂停行使职权。十二月三日至五日，国民党二届四中全会预备会议在上海举行。会议通过了蒋介石复职的决议，决定四中全会于民国十七年一月在南京召开，公推蒋介石负责筹备。在蒋介石的打击下，胡汉民、孙科等宣告退出南京政府，相继出国赴欧美。中央特别委员会也于十二月二十八日正式宣告结束，蒋介石轻易地消除了他复职的第一个障碍。此间，中国共产党利用国民党内部斗争之机，于十二月十一日领导了广州起义。桂系借此攻击汪精卫，南京政府也下令查办。十二月十七日，汪精卫被迫秘密离沪赴法。张发奎、陈公博也通电下野。在这场围绕建立南京国民政府的争斗中，蒋介石纵横捭阖，利用各派系的矛盾，打击了桂系，排斥了胡汉民，驱逐了汪精卫后，坐收渔利，从幕后走向前台，重新执掌军政大权。
　　民国十七年二月二日至七日，国民党二届四中全会在南京召开。出席会议的有国民党中央执、监委员２９人，于右任任会议主席。由于汪精卫、胡汉民出国，蒋氏势力基本控制会议。会议通过了《改组中央党部案》、《政治委员会改组案》、《改组国民政府案》等。会议改选了中央执行委员会和中央监察委员会，以谭延闿等３６人为中央执行委员，缪斌（１８９９- １９４６年）
　　等三人为候补中央执行委员，推戴季陶、丁惟汾、于右任、谭延闿、蒋介石为中执委常务委员，蒋介石任组织部长，戴季陶任宣传部长兼秘书长，丁惟汾任训练部长。会议决定仍保留中央政治会议及各地的分会，以李济深、李宗仁、冯玉祥、阎锡山分别为广州、武汉、开封、太原四个政治分会主席。
　　会议之后，蒋介石还于三月七日担任中央政治会议主席。会议改组了国民政府，推选丁惟汾、于右任等４９人为国民政府委员，谭延闿、蔡元培、张人杰、李烈钧、于右任为常务委员，谭延闿为国民政府主席。会议还改选了军事委员会，推选于右任、方振武等７３人为军事委员会委员，指定李宗仁、李济深、冯玉祥、阎锡山、蒋介石等１２人为常务委员，蒋介石为主席。
　　国民党二届四中全会的召开，以及由此产生的国民政府，是国民党内各派经过错综复杂的争斗，取得暂时妥协的产物。
　　２。国民党的训政和国民政府的五院制在国民党内获得暂时的妥协之后，南京国民政府进行了第二次 北伐.民国十七年六月，南京国民政府取得北伐讨奉的胜利，北洋政府覆灭。
　　民国十七年八月，国民党二届五中全会宣布 军政时期 结束， 训政时期 开始。但此次全会对于训政问题并没有作出理论上的阐述和政策上的规定。国民党训政理论和制度的倡导者和制定者应首推胡汉民。
　　胡汉民（１８７９- １９３６年），原名衍鸿，字展堂。广东番禺人。早年留学日本，加入同盟会。曾参加黄花岗起义。辛亥革命后任广东都督。历任广州护法军政府交通部长、大元帅府总参议、国民党第一届中执委员等。孙中山北上后，曾代理大元帅。民国十六年，支持蒋介石发动四一二政变，成为南京国民政府的组织者和领导人。宁汉合流后退出南京政府，闭门研究政治理论。民国十七年一月赴欧考察。六月三日，张作霖败退出京的同一日，胡汉民即致电国民政府主席谭延闿，向即将召开的国民党二届五中全会提出《训政大纲》案。九月，胡由海外回国，被补选为国民党中央常务委员会委员，立即投身于《训政纲领》、《中华民国国民政府组织法》的起草、审查工作中。民国十七年十月三日，国民党二届中央第１７２次常务会议通过《训政纲领》和《国民政府组织法》，并付诸实施，训政制度正式建立。
　　《训政纲领》全文共六条。开头申明：依照孙中山《建国大纲》的思想而制定。《训政纲领》附会了孙中山将国家权力分为政权和治权两部分即权、能分开的思想，把《建国大纲》中规定属于人民的选举、罢免、创制、复决四种政权，交给了国民党。《训政大纲》第一条规定： 训政时期开始，由中国国民党全国代表大会，代表国民大会，领导国民行使政权.第二条规定：国民党全国代表大会闭会时， 以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之。 人民应有的四种政权，由国民党 训练国民逐渐推行，以立宪政之基础.明确表明由国民党中央主宰中国的一切内政外交，而人民只能俯首听命。《训政纲领》把治权授与国民政府。第四条规定： 治权之行政、立法、司法、考试、监察五项，付托于国民政府总揽而执行之，以立宪政时期民选政府之基础.第五条规定： 指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之。 第六条还规定：关于国民政府组织法修正与解释权归中央政治会议。这样，国民政府就完全在国民党的制约之下。很显然，《训政纲领》的中心内容是把政权、治权统统集中于国民党，这样的 训政 实质上是国民党的一党专政。
　　民国十七年十月八日，南京国民政府公布《中华民国国民政府组织法》。
　　该法规定：国民政府 总揽中华民国之治权 ，由行政院、立法院、司法院、考试院、监察院五院组成，分别执行 治权.设主席１人，委员１２人至１６人，国民政府主席兼中华民国海陆空军总司令。同日，国民党中常会举行第１７３次会议，议决蒋介石、谭延闿、胡汉民、蔡元培、冯玉祥、孙科、李宗仁、阎锡山、李济深、张学良、林森、戴传贤、王宠惠、陈果夫（１８９２- １９５１年）、何应钦、杨树庄等１６人为国民政府委员，蒋介石为国民政府主席兼海陆空军总司令，任命谭延闿、胡汉民、王宠惠、戴传贤、蔡元培分任行政、立法、司法、考试、监察院院长。十月十日，蒋介石及国民政府委员在南京国民党中央党部宣誓就职，五院制国民政府宣告正式成立。自此以后，五院成为南京国民政府处理政务的重要中枢机构。
　　五院是国民政府组织体系中的基本组成部分和核心机构。它们分别执行国民政府的最高职权，即行政权、立法权、司法权、考试权、监察权。这五个机关相互联系，相互制约，彼此独立。
　　行政院是国民政府最高行政机关。民国十七年十月二十五日成立。它由正副议长、各部部长、各委员会委员长组成行政院会议。行政院组织上大体设有内政、外交、财政、教育等１１部，侨务、蒙藏等四委员会和秘书、政务两处。
　　立法院是国民政府最高立法机关。民国十七年十二月八日成立。由正副院长和若干立法委员组成立法院会议。负责议决法律、预算、大赦、宣战、媾和、条约及对外交涉等重要法案。下设法制、外交、财政、经济四委员会和秘书、统计、编译三处。
　　司法院是国民政府最高司法机关。民国十七年十一月成立。负责掌握司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判的职权。由司法行政署、司法审判署、行政审判署和官吏惩戒委员会组成。民国二十年十二月，取消三署，改设最高法院、行政法院，官吏惩戒委员会改为公务员惩戒委员会。最高法院是全国最高终审机关。
　　考试院是国民政府最高考试机关，行使考选权和铨叙权。由正副院长，秘书、参事二处以及考选委员会和铨叙部组成。考试院可依法在各省组织典试委员会。
　　监察院是国民政府最高监察机关。民国二十年二月成立。由正副院长和若干监察委员组成监察院会议。主要行使弹劾权和审计权。下设审计部。
　　国民政府五院制，从形式上看，它渊源于孙中山的 权能分治 和 五权分立 的学说，它是在西方三权分立原则的基础上，加上中国古代社会的科举制和御史监察制而形成的。这一制度，作为南京国民政府的基本制度而伴随始终。
　　３。国民党内新军阀混战与派系纷争东北易帜后，蒋介石在形式上统一了中国，掌握了中央统治权，但是，各地仍然是新军阀各据一方的局面。蒋介石占有南京、上海和东南各省；冯玉祥占有豫、陕、甘、宁、鲁等省，拥兵４０万；阎锡山占有晋、冀、绥、察几省和平津两市，拥兵２０万；桂系占有两湖、广西，李济深占广东支持桂系；张学良虽然易帜，但东北仍为他的地盘。各派势力拥兵自重，据地称雄，对蒋的统治构成严重威胁。因此，二期 北伐 一结束，蒋介石就打出 裁兵建国 的口号，企图通过召开编遣会议实行裁兵，以达到削弱各派力量的目的。
　　民国十八年一月一日，全国编遣会议在南京正式召开。出席会议的有蒋介石、吴敬恒、谭延闿、冯玉祥、阎锡山，李宗仁、胡汉民、张人杰、李济深、何应钦、白崇禧、商震（１８９１- １９７８年）等国民党中央执、监委员，各集团军总司令、总指挥，各派系的代表共４８人。会议于一月十二日通过了《国军编遣委员会条例》，正式成立了以蒋介石为委员长的 编遣委员会.会上经过激烈的争吵，通过了《国军编遣进行程序大纲》，最后确定全国设立八个编遣区，即：中央直属各部队编遣区、中央直属海军编遣区、蒋系第一编遣区、冯系第二编遣区、晋系第三编遣区、桂系第四编遣区、东北军为第五编遣区、其他西南各地部队为第六编遣区。根据编遣会议决定，蒋介石获利最多，冯、桂、阎发现上当，便由互相攻讦转为消极抵抗，从而加剧了蒋介石与各实力派之间的矛盾，会议通过的大纲、条例等，都成为一纸空文。
　　编遣会议后不久，三月十五日，蒋介石又操纵召开国民党 三大.在会议代表４０６人中，蒋介石指定者２１１人，圈定者１２２人，选出者仅７３人。
　　会议处分了反蒋势力，对已公开反蒋的桂系领导人李宗仁、白崇禧等开除党籍，对汪精卫予以书面警告。会议选举了蒋介石、胡汉民为首的国民党中央。
　　三全大会以后，蒋介石基本上控制了国民党中央大权，使其和其他各派势力的矛盾进一步激化。各反蒋势力遭到排挤和打击后，在政治、军事等各方面反对蒋介石。随着矛盾的不断升级，在蒋介石与各派军阀势力之间，发生了连绵不断的战争。相继爆发了：民国十八年三月至六月的蒋桂战争，五月的第一次蒋冯战争和十月至十一月的第二次蒋冯之战，十一月至十二月的第二次蒋桂战争和蒋唐战争，以及民国十九年五月至十一月的蒋、冯、阎中原大战，最终都以蒋的胜利、反蒋军的失败而告终。
　　在蒋、冯、阎兵戎相见之时，政治上的倒蒋也在积极进行。汪精卫的改组派和西山会议派联合阎、冯等军事实力派，在北平策划成立了 中国国民党中央党部扩大会议.民国十九年八月，通过扩大会议成立宣言和组织大纲，推选汪精卫、许崇智、谢持等七人为常务委员会委员。九月一日，扩大会议通过《国民政府组织法大纲》，推选阎锡山、汪精卫、冯玉祥、李宗仁、唐绍仪、张学良、谢持等七人为国民政府委员，阎锡山任国民政府主席。九月九日阎锡山宣誓就职。十一月十二日，随着阎、冯军事上的失败， 扩大会议 也宣告结束。
　　经过中原大战，蒋介石在军事上基本消灭或打败了国内反蒋各派，南京国民政府暂时统一了全国。此时的蒋介石，认为异己力量已无能再起，更不能与其相抗衡，便致电国民党中央执行委员会，主张召集国民会议，制定 训政时期约法.但是，蒋的主张，立即遭到胡汉民的坚决反对。蒋胡之间展开了一场激烈的约法之争。
　　民国十九年十一月，国民党三届四中全会通过了召开国民会议案。在这次会议上，胡汉民虽同意召集国民会议，但认为国民会议无权代替国民大会制定约法，并激烈抨击蒋介石擅制约法的独断专制行为，蒋胡矛盾随之激化。
　　民国二十年二月二十八日晚，蒋介石将胡汉民扣押。三月一日，胡汉民被迫提出辞呈，并被软禁于南京汤山。经过一番紧张策划，五月五日，国民会议在南京召开。会议通过了《训政时期约法》，它是国民党《训政纲领》的具体化和法律化形式，它将国民党一党专政和国家政治体制固定下来。
　　由于蒋介石坚持召开国民会议，并非法软禁胡汉民，导致国民党内又一次分裂。反蒋的国民党中央执、监委员纷纷南下广州，筹备召开国民党非常会议，酝酿成立另一个 国民政府 ，与南京政府相对抗。
　　五月二十七日，齐集广州的各派反蒋势力，正式组成国民党中央执、监委员会非常会议，并通过宣言，决定另组国民政府。二十八日，广州国民政府成立，汪精卫担任主席。广州非常会议的召开，使宁粤矛盾进一步激化。
　　九月，又一次宁粤战争爆发。
　　正当国民党内各派系纷争不休的时候，日本关东军发动九一八事变，全国人民强烈要求停止内战、一致抗日。形势迫使国民党各派系不得不从武力争夺转为和平谈判。十月，宁粤双方在上海召开的和平会议上达成协议：决定由宁粤分别召开四全大会，然后选出同等数量的中央委员到宁召开统一的四届一中全会，成立统一的国民政府。
　　十一月十二日，宁方四全大会首先召开，二十三日结束。十一月十八日，粤方召开四全大会，后因派系纷争，会议分裂。一部分人到上海，在汪精卫主持下，另开四全大会。广州的四全大会在胡汉民的支撑下，继续进行。这样，在中国政治舞台上，就出现了一个国民党，三个四全大会的怪现象。
　　由于粤方坚持以蒋介石下野作为合作的前提，十二月十五日，南京国民党中央批准蒋介石辞职。二十二日，国民党宁、沪、粤三方中央执、监委员在南京联合召开四届一中全会、宣告党的统一，并改组国民政府。会议选举蒋介石、汪精卫、胡汉民、阎锡山、冯玉祥等３３人为国民政府委员，选林森为国民政府主席，推孙科为行政院院长。会议还推选蒋介石、汪精卫、胡汉民为国民党中央政治会议常务委员，不负实际行政责任。蒋、汪、胡分别在奉化、上海、香港 静养治病 ，以观时局的发展。
　　四全大会以后，国民党内部仍一片混乱。各地方实力派纠集一起以成立 联防 、 大联合 等与南京中央相对抗；再加上财政和外交的双重危机，孙科政府一筹莫展，于民国二十一年一月二十四日被迫宣告辞职。一月二十八日，蒋介石回到南京主持临时中政会。经过多方活动，形成蒋汪合作，把胡汉民排除在外，南京国民政府再度改组。汪精卫出任行政院长，蒋介石任军事委员会委员长兼军事参谋部参谋长。至此，国民党形成了由蒋主军、汪主政、蒋汪共管党的局面。国民党的统治中心基本确立，新军阀混战和各派系纷争暂告一段落。
　　４。南京政府初期的外交和改订新约运动南京国民政府建立之初，政权不稳，外有帝国主义环视，内有各派争夺和各方军阀拥兵自重，同时又有共产党领导的武装斗争。为了取得帝国主义的支持，南京政府推行温和的妥协外交。南京政府的这种外交方针，充分表现于对南京事件和济南惨案的处理上。
　　民国十六年三月二十四日，北伐军攻占南京，英美等国以其领事、侨民受到骚扰、伤害为名，下令停泊在下关江面的军舰，炮击南京萨家湾地区，造成中国军民２０００多人伤亡和财产的巨大损失，这就是南京事件。南京政府建立后，便与英、美接洽解决这一事件。经过与英国驻华公使蓝普森（１８８０- １９６４年）和美国驻华公使马慕瑞（１８８１- １９６０年）多次磋商，中美于民国十七年三月三十日首先达成解决宁案协议，中国方面声明：对于 领馆暨侨民受有生命财产上之损失，不得不以极诚恳之态度，向贵国政府深示歉意。　对于美国在宁领馆人员及美侨所受生命财产上之损失，担任充分赔偿。 ①马慕瑞亦发表声明： 当日炮火为保护炮。实为不得已采取之手段。美国政府，深表遗憾。 ②于是，中美间宁案就这样解决了。随后，其他各国也以大致内容解决宁案，充分体现了南京政府对英美等国的妥协态度。
　　①　　 《国民政府致美公使照会》，《东方杂志》第 25 卷，第 7号。
　　民国十七年四月三十日，国民党军队第二次 北伐 攻占济南，触及日本的势力范围。日本为维护其利益，阻止 北伐 ，以保护侨民为由出兵山东，进攻济南。蒋介石命令部队撤出济南，绕道北上。从五月三日起，日军在济南开始大肆屠杀中国军民，据统计，中国军民死亡近４０００人，伤１５００余人，财产损失２６００万元，史称济南惨案。济案发生后，由于南京国民政府的迁就妥协和日本的抵赖罪责，直拖到民国十八年三月二十八日中日双方才达成协定：①中日两国所受损害， 由双方各任命同数委员设立中、日共同调查委员会实地调查决定之。 ②中国政府负责保护 在中国之日本国臣民之生命及财产之安全。日本于换文后两个月内从山东撤兵。这个协议，把中国军民生命财产所遭到的巨大损失一笔勾销了。
　　改订新约运动，是南京国民政府就关税自主和领事裁判权两项问题向各国进行的一次软弱的外交活动。它是在承认不平等条约的基础上，对这两项问题进行若干条款的修订。民国十七年七月，南京政府发表关于重订条约的宣言，指出： ①中华民国与各国间之条约届已期满者，当然废除，另订新约。②其尚未期满者，国民政府应即以相当之手续解除而重订之。③其旧约业已期满，而新约尚未订定者，应由国民政府另订适当临时办法，处理一切。 ①当时，与中国订有关税协定的国家有西班牙、意大利、葡萄牙、丹麦、比利时、日本、英国、美国、法国、荷兰、瑞典、挪威等１２国。前６个国家的条约已经期满，后６个国家的条约尚未到期。美国首先与南京政府谈判，并于七月二十五日签订了《整理中美两国关税关系之条约》，承认中国关税自主，但又规定缔约双方 在彼此领土内享受之待遇，应与其他国享受之待遇毫无区别 ，即美国在中国享有最惠国待遇。中美签订了新的关税条约之后，南京政府于民国十七年同条约期满的比、意、丹、葡、西等国陆续签订了五个新的 友好通商条约.稍后，南京政府又分别同条约未期满的荷、英、瑞、法、德五国签订了 新关税条约.在这些新约中，各国均声明取消在中国的关税特权，承认中国的关税自主权。日本为条约期满国，开始不肯承认中国的关税自主权，未能签订友好通商条约。后为形势所迫，不得不与南京政府谈判，直至民国十九年五月才同中国勉强签订了新的关税条约，不得不承认中国关税自主权。至此，南京国民政府与十几个国家均签订和改订了新约，南京政府改订关税条约遂告完成。
　　继改订关税条约之后，南京国民政府与各国便就废除领事裁判权问题进行谈判。当时有１５个国家在中国享有领事裁判权，除了民国十七年到期者外，尚有英、美、法、荷、挪、巴西、秘鲁、瑞典等国尚未到期。民国十八年四月二十七日，南京国民政府外交部分别向英、美、法等各国发出取消领事裁判权的照会。各国表面上同意，实质上反对。它们以中国司法制度未臻完善及其他借口，加以拒绝。经中国政府反复交涉，各国才勉强表示同意，愿就领事裁判权制度酌量改善。同年十二月二十八日，南京政府发布特令 自民国十九年一月一日起，凡侨居中国之外国人现时享有领事裁判权者，应一律遵守中国中央政府及地方政府依法颁布之法令规章。 ①但是，由于英、美等国借故推托，使取消领事裁判权的协定迟迟不能签订。在这种情况下，南京政府便于民国二十年公布《管辖在华外国人实施条例》，将原定于民国十九年一月一日实行的特令，推迟到民国二十一年一月一日实行。这个条例虽然规定了外国人应受中国各级司法法院之管辖，但外国人仍保留有许多特权。不久，九一八事变发生，废除领事裁判权问题，亦不了了之。
　　②　　 《国民政府对美舰炮轰之要求》，同上。
　　①　　 《外交部公报》，1928年 5月 12 日。
　　总之，南京政府建立初期，对帝国主义采取了温和的外交政策，在解决中外悬案中，尽量满足帝国主义要求；对于不平等条约，不做彻底的废除，只要求做某些修改。
　　（二）苏维埃政权的建立及其政治制度
　　民国十六年下半年起，中国共产党开始在各革命根据地创建工农民主政权。民国二十年十一月，中华苏维埃共和国在瑞金成立。民国二十六年九月，陕甘宁边区政府的成立标志着中华苏维埃政权时期的结束和抗日民主政权的开始。苏维埃政权是中国共产党领导的工农民主政权。工农兵苏维埃代表大会制度是中华苏维埃共和国的根本制度。
　　１。工农民主政权的创立和中华苏维埃共和国的沿革从民国十六年八月以后，中国共产党先后进行了南昌起义、秋收起义、广州起义等上百次的武装起义，开辟革命根据地。革命根据地建成的标志，就是工农民主政权的建立。
　　工农民主政权的建立有一个过程。先成立赤色农会或农民委员会，实际上起着政权的作用。再发展为工农兵暴动委员会或称革命委员会，进而演进为苏维埃政府。各级革命委员会是各区域内临时性的过渡性的最高政权机关。 革命委员会是工农兵代表会议——苏维埃政府没有产生以前工农兵的政权指挥机关 ①。革委会的任务是发动群众暴动，组织工会、农会、赤卫队，保护人民利益，没收地主土地分给农民， 最后是召集工农兵代表大会，选举正式政权机关.②当时，各革命根据地处于分散状态，各自的做法和革委会的名称亦不尽相同。
　　革命根据地由小到大发展，工农民主政权自下而上建立。各地在武装起义的基础上成立各级政权。如：民国十六年十一月中旬成立的广东海陆丰工农兵苏维埃政权；十一月下旬，秋收起义部队在湘赣边界建立的茶陵县工农兵政府，以后随着井冈山革命根据地的扩大，民国十七年五月成立了湘赣边界工农兵政府；民国十六年十二月十二日，广州起义后成立的广州公社；以及湖北黄安、麻城起义后建立的黄安工农民主政府；海南岛的琼崖工农民主政府；平江起义后成立的平江县工农民主政府等等。
　　民国十九年以后，随着各革命根据地的发展和扩大，各地县以上的边区工农民主政府先后成立。如：江西工农民主政府、赣东北工农民主政府、湘鄂赣工农民主政府、鄂豫皖边区工农民主政府、湘鄂西工农民主政府、左右江工农民主政府、广东东江工农民主政府等。随着各革命根据地工农民主政府的建立，急需成立一个中央政权机关来加强对全国革命政权的统一领导。
　　①　　 《中华民国史资料丛稿》，第 15 辑，《大事记，1929年》。
　　①　　 《革命委员会组织纲要》，见《中华苏维埃共和国法律文件选编》，江西人民出版社 1984 年版。
　　②　　 《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法》，同上。
　　民国十九年五月，中共中央在上海秘密召集了全国苏维埃区域代表大会。会议定于民国十九年十一月七日召开第一次全国苏维埃代表大会，并组织了大会的准备委员会，领导各项准备工作。后由于情况变化，会期延期一年。
　　民国二十年秋，中央红军粉碎了国民党军的第三次 围剿 ，使赣南、闽西革命根据地连成一片，幅员达五万平方公里，包括２１座县城，２５０多万人口，成为全国最大的革命根据地。于是，建立中央政权机关的条件就更成熟了。
　　经过一年多的准备，中华苏维埃第一次全国代表大会于民国二十年十一月七日在江西瑞金正式开幕。出席大会的有各革命根据地代表、红军代表、白区代表，共６１０人。大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，选出了毛泽东、朱德（１８８６- １９７６年）、周恩来（１８９８- １９７６年）、方志敏（１９００- １９３５年）、任弼时（１９０４- １９５０年）等６３人为中华苏维埃共和国中央执行委员会委员。十一月二十七日，中央执行委员会又选举毛泽东为中央执行委员会和人民委员会主席，张国焘、项英（１８９８- １９４１年）为副主席，并组成临时中央政府机构，中华苏维埃共和国宣告成立。
　　民国二十三年一月二十四日至二月一日，在江西瑞金召开第二次全国工农兵苏维埃代表大会，宣告中华苏维埃共和国中央政府正式成立。大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，改选了中央执行委员会，选出正式委员１７５人，候补委员３６人。中央执行委员会推举毛泽东等１７人组成主席团，毛泽东为主席，项英、张国焘为副主席。张闻天（１９００- １９７６年）当选为人民委员会主席。
　　民国二十三年十月，由于第五次反 围剿 失败，中央红军开始长征。
　　中华苏维埃共和国中央政权机关随红军长征。民国十四年十月，中央红军到达陕北后，于十一月，在陕北成立了中华苏维埃共和国中央政府西北办事处。
　　西北办事处既是中央苏维埃政权机关，又是西北苏区的地方苏维埃政府，兼有两种职能，起到承上启下的作用。博古（１９０７- １９４６年）、林伯渠先后为办事处主席。
　　民国二十六年七七事变后，为了促进国共合作，于同年九月六日，中华苏维埃共和国中央政府改为陕甘宁边区政府。它名义上是中华民国的一部分，受南京国民政府的领导，而实际上是中国共产党领导下的抗日民主政权。
　　陕甘宁边区政府的成立标志着中华苏维埃政权时期的结束和建设抗日民主政权阶段的开始。
　　２。苏维埃政权的政治制度中华苏维埃共和国成立后，根据民国二十年十一月通过的《中华苏维埃共和国宪法草案》的规定，建立了苏维埃政权的政治体制。民国二十三年二月十七日，中华苏维埃共和国第二次全国代表大会中央执行委员会又颁布了《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》，对中央苏维埃的政权体制作了详细的规定。
　　全国苏维埃代表大会是中华苏维埃共和国的最高政权机关。由全国苏维埃代表大会选举产生的中央执行委员会为代表大会闭幕期间的最高政权机关。中央执行委员会是中华苏维埃共和国立法、行政、司法的最高管辖机关，指导苏维埃政府的一切行政工作，监督宪法及代表大会决议和命令的执行。
　　执行委员会对全国苏维埃代表大会负责，向大会报告工作，以及负责召集代表大会。
　　由中央执行委员会选举产生的中央执行委员会主席团和主席团主席、副主席，为中央执行委员会闭会期间的全国最高政权机关。它是民国二十三年一月增设，由１７名中央执行委员会常务委员组成，其中选出主席一人、副主席二人。主席团对中央执行委员会负责并报告工作。
　　全国苏维埃代表大会及其中央执行委员会的权限有：制定和修改宪法，决定内政、外交的大政方针，划分行政区域，审查和批准国家的预算决算，选任和撤销人民委员会的委员和主席，对外代表中华苏维埃共和国订立各种条约及批准国际条约等。
　　人民委员会是中央执行委员会的行政机关，负指挥全国政务的责任。它对中央执行委员会及其主席团负责并按时报告工作。人民委员会由正副主席和人民委员组成，他们都是从中央执行委员中选任。
　　人民委员会下设外交、军事等各人民委员。以后随着形势的变化，又将各人民委员改为各人民委员部。至民国二十三年二月，成立正式的中华苏维埃共和国中央政府，下设十一部二局一行一社：即外交、军事、劳动、土地、财政、国民经济、粮食、司法、内务、教育、工农检察等人民委员部，国家保卫局、外贸总局两局，国家人民银行和中央合作总社。各部部长一律由人民委员会委员兼任。各人民委员部下设若干局、处等机构。中央政府的行政机构除设人民委员会外，又设立了中央审计人民委员会。
　　《中央苏维埃组织法》规定，为保障中华苏维埃共和国法律的效力，在中央执行委员会下，设立最高法院。中华苏维埃最高法院是苏维埃政府的最高审判机关。中央执行委员会主席团任命七人组成最高法院全体委员会，负责最高法院的事务，并从中选出院长一人，副院长二人。最高法院下设刑事法庭、民事法庭和军事法庭，各设庭长一人，负责审判事宜。另设检查长一人，副检查长一人，检查员若干人，负责检查事宜。
　　民国二十二年十二月，中央执行委员会颁布了《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》。依此法规定：地方苏维埃政权采取的是省、县、区、乡（市）四级制度。
　　苏维埃政权是中国共产党领导的工农民主政权，共产党在政权中处于领导地位。工农兵苏维埃代表大会制度是中华苏维埃共和国的根本制度。苏维埃政权是议政合一的政权，各级苏维埃代表大会选举的执行委员会及其主席团，既是苏维埃代表大会的常设机构，又负责直接领导政府的工作。
　　（三）国难和救亡
　　民国二十年的九一八事变是日本侵华的开始，到民国二十四年的华北事变时，中华民族已面临生死存亡的危机。面对日本的侵略，全国性的抗日救亡运动蓬勃兴起，方兴未艾。九一八事变后，国民党的对内、对外政策经历了一个不断演进的过程，而西安事变的和平解决，则是这一过程中的重要转折点。
　　１。从九一八事变到华北事变民国十八年开始的资本主义世界空前严重的经济危机，于民国十九年春波及到日本。使日本国内各种矛盾日趋激化，陷入严重的经济、政治危机之中。日本政府为了转嫁危机，摆脱困境，于是加速了对中国侵略的步伐。民国二十年六月，日本陆军省和参谋本部联合制订了《解决满蒙问题方策大纲》，准备武力占领东北三省。七月，日本关东军在东北制造了万宝山事件和中村事件。利用前者，在朝鲜掀起大规模排华运动；利用后者，在日本国内掀起仇华侵华的狂潮，加紧进行武装占领中国东北的准备。八月，本庄繁（１８７６- １９４５年）就任日本关东军司令官，并对关东军兵力部署作相应调整，总兵力增至一万人。九月十一日，日本外务省、陆军省、海军省、参谋本部和军令部的有关课长集会，一致认为应 利用中村事件解决铁路等所有（满蒙）悬案 ①。显然，一场日本侵华战争已在所难免。
　　九月十八日晚十时许，日本关东军自行炸毁沈阳北郊柳条湖村附近南满铁路的一段铁轨，反诬中国军队所为，并以此为借口，突向中国东北军驻地北大营和沈阳城发动进攻，制造了震惊中外的九一八事变。
　　南京国民政府对日本的侵略取不抵抗政策。事变发生后，蒋介石电令张学良 力避冲突，以免事态扩大 ②。东北军执行国民政府的对日不抵抗命令，十余万东北军不战而溃。十九日晨，日军占领沈阳。同日，又占长春、营口、鞍山、抚顺、安东等２０座城市，掠地千余里。日军由辽宁而吉林、黑龙江，至民国二十一年二月五日，占领哈尔滨，东三省全部沦陷。九一八事变是日本帝国主义变中国为其殖民地阶段的开始。
　　日本强占东北后，开始策划成立伪满洲国，引起了国际上的注视。为了转移视线，并压迫南京政府屈服，日本于民国二十一年初在上海不断寻衅挑起事端。一月十八日，日本特务在上海制造 日本和尚事件.二十日，日本驻沪总领事向上海市政府发函抗议，并提出了道歉、惩凶、赔偿和取缔抗日运动等四项无理要求。二十八日，尽管上海市政府已答复日方，全部接受 四项条件 ，但日军仍于二十八日夜，在闸北地区分三路向中国军队发起攻击。驻上海的十九路军，在军长蔡廷锴（１８９２- １９６８年）、总指挥蒋光鼐（１８８７- １９６７年）的指挥下，奋起抵抗，从而爆发了一二八淞沪抗战。
　　淞沪抗战开始后，十九路军进行了英勇抵抗。日军一再增兵，三易统帅。
　　但十九路军伤亡日重，急需援兵，而南京政府却拒绝增派援军。二月底，日军增兵至六七万人，并在三月一日开始全线总攻击。中国军队不支，被迫撤退，日军侵占淞沪地区。与此同时，日本一手策划的伪满洲国成立，日本发动事变的目的已经达到。三月四日，中日双方实行停战。十四日，进行停战谈判。五月五日，签订《淞沪停战协定》。依此协定中国军队不能进驻上海，而日军可继续留驻上海。
　　日本继侵占东北三省、拼凑伪满洲国之后，便把侵略的矛头直指热河。
　　民国二十二年一月一日，日军在山海关制造事端，随即炮击临榆县城。山海关守军何柱国（１８６７- １９５８）部英勇还击，安德馨营全营力战殉国。三日，山海关和临榆县城失守。
　　①　　 王金铻：《中国现代政治史》，黑龙江人民出版社 1990 年版，第 366页。
　　②　　 《蒋介石给张学良的不抵抗电令》，见《西安事变资料》第 1辑第 1页。
　　二月十日，日本关东军向各有关兵团公布了《攻占热河计划》，兵分三路向热河进犯。三月四日，侵占热河省会承德。随即向长城线上的喜峰口、古北口等军事要地进犯，遭到中国守军的顽强抵抗。五月初，南京国民政府着手与日本谋求妥协，五月三十一日签订《塘沽协定》。这个协定实际上默认日本侵占东北三省和热河的 合法 性，并承认广大冀东地区为 非武装区 ，这样，整个华北门户洞开，日军随时可进占冀察和平津。
　　六月初，日军向察哈尔进攻，并以《塘沽协定》为口实，迫使南京政府镇压了察哈尔民众抗日同盟军。《塘沽协定》后，日本加紧对华北进行经济侵略，同时，加紧策划把华北从中国分离出去的活动。
　　民国二十四年五月，日方借口两名亲日分子被暗杀和东北义勇军孙永勤部进入滦东非武装区，而向北平军分会代理委员长何应钦提出侵犯中国华北主权的无理要求。日军越过长城线，进入遵化附近，威胁平、津，迫使中国接受屈辱条件。七月六日，何应钦复函日本华北驻屯军司令官梅津美治郎（１８８２- １９４９年），对日方要求全部接受。于是形成了何、梅之间的协议，被称作《何梅协定》。
　　民国二十四年六月，张北县中国守军抓获四名偷绘察哈尔省地图的日本特务。察哈尔省主席宋哲元及时下令释放，但日军仍以此为借口，向南京政府抗议，并调兵进驻察省边境，进行武力威胁，迫使南京政府签订《秦土协定》。依这两个协定，中国丧失了冀、察两省的大部分主权。
　　之后，日本又策动冀、鲁、晋、察、绥等五省 自治运动 ；嗾使香河县汉奸武宜亭，于十月制造 香河事件 ，宣布香河 自治.十一月，殷汝耕制造冀东事件 ，宣布冀东２２县 自治.天津和河北的安次、庆云、曲阳等数十县，也先后发生 自治运动.这一系列分离华北的活动，总称为华北事件。南京政府干民国二十四年十二月十八日成立冀察政务委员会，辖冀察两省和平津两市，宋哲元（１８８５- １９４０年）任委员长。但此举并未缓和中日之间的矛盾，华北的危亡已达到十分严重的地步。
　　从九一八事变到华北事变，国土被侵占，资源被掠夺，主权被侵犯，人民被屠杀，中华民族面临着生死存亡的危机。面对日本的侵略，中华民族的唯一出路是抗日救亡。
　　２。方兴未艾的抗日救亡运动面对日本的侵华暴行和大片国土的沦丧，中国人民无比愤慨，全国性的抗日高潮蓬勃兴起。
　　英勇不屈的东北各阶层人民，高举抗日旗帜，以各种形式打击日本侵略者，保卫家园。九一八事变的第二天，沈阳兵工厂工人三万余人，罢工离厂。
　　同月，吉林省延边各县农民掀起秋收斗争高潮，打击日本侵略者及其走狗。
　　城乡各界的反日救国组织纷纷成立。流亡到北平和在北平读书的东北籍学生，于九月二十一日，成立了东北学生抗日会。同日，流亡北平的阎宝航（１８９４- １９６８年）、高崇民（１８９０- １９７１年）等爱国人士，成立了东北民众抗日救国会。他们在关内奔走呼号，组织收复东北的抗日斗争。
　　相当一部分爱国的东北军官兵，没执行国民政府对日不抵抗命令，组织起各种名号的抗日义勇军。其中较著名的有：黑龙江省马占山（１８８５- １９５０年）部、苏炳文（１８９２- １９７５年）的东北民众救国军，吉林省王德林（１８７４- １９３８年）的中国国民救国军、李杜（１８８０- １９５６年）的吉林自卫军、冯占海（１８９９- １９６３年）的吉林抗日救国军，辽宁省黄显声（？- １９４９年）的民团和辽西抗日义勇军、辽北抗日义勇军、邓铁梅（１８９２- １９３４年）的东北民众自卫军、唐聚五（１８９１- １９３９年）的辽宁民众自卫军等。东北义勇军的斗争揭开了东北抗日游击战争的序幕。但没有统一的组织和指挥，奋战年余，到民国二十一年末至二十二年初，抗日义勇军的斗争转入低潮。在此期间，中共组织了磐石、海龙、延吉、汤原等十余支抗日游击队，广泛开展游击战争，打击日本侵略者。
　　在国难深重的时刻，挺身而出，抗日救亡的不仅仅是东北军民，全国各地、各阶层都行动起来了，一个群众性的抗日救亡运动很快在全国许多城市和乡村兴起。工农商学兵各界民众团体和知名人士，纷纷发表通电，抗议日军侵略暴行，要求国民党政府抗日。中共中央和中华苏维埃共和国临时政府多次发表宣言，公开主张抗日救国。许多大中城市举行各界抗日救国大会。
　　上海、北平举行的各界抗日救国群众大会，参加人数达十数万，为几年来所未见。九一八事变后，上海３５０００名码头工人爆发反日大罢工，拒绝为日本船只装卸货物。其他如南京、天津、北平、青岛、重庆等城市的工人和劳动群众，也都掀起抗日爱国运动的热潮。许多城市的工商业者也起来集会要求抗日，开展抵制日货的活动。
　　青年学生更是勇敢地走在爱国运动的前头。从民国二十年九月下旬开始，许多地方的学生由分别向当地政府请愿发展到派代表或自行结队汇集到南京向国民党中央请愿。在短短三个月内，汇集到南京的学生有八九万人，大大小小的请愿活动有百余次，并有三次大规模的请愿高潮。第一次高潮是民国二十年九月二十八日，以上海、南京两地学生为主的数千人，包围南京政府外交部，痛打了外长王正廷，王被迫提出辞职。第二天迫使蒋介石出面接见学生答复质问。第二次高潮发生在十一月下旬，蒋介石表示 决心北上 以欺骗舆论，学生趁机发起 送蒋北上抗日 运动。二十六日，沪、平、宁等地学生二万多人到南京敦促政府出兵。第三次高潮从十二月初开始到十二月十七日珍珠桥惨案为止。十一月底传出锦州要设中立区的消息，学生闻讯后更加愤怒，改请愿团为示威团，又一次掀起往南京示威的高潮。十二月十七日，汇集南京的各地学生３００００多人举行联合大示威，遭到大批国民党军警的残酷镇压，造成震惊全国的南京珍珠桥惨案。在国民党高压下，学生运动转向低潮。
　　民国二十四年华北事变发生，学生们惊呼 华北之大，已安放不得一张平静的书桌了！ ①十二月九日，北平几千名大中学生举行声势浩大的示威游行，反对华北自治。北平当局派出军警镇压，学生与手持木棍、大刀、水龙、皮鞭的军警进行搏斗，许多学生被捕和受伤。次日，北平全市学生举行总罢课，以抗议当局的暴行。十二月十六日，是原定冀察政务委员会成立的日子，学生再次举行示威游行，又一次遭到镇压。但是，全国抗日救亡运动从此掀起了新的高潮。这之后，全国各地学生的爱国游行接连不断，几十个城市、几十万学生投入了轰轰烈烈的一二九运动。
　　一二九运动是中华民国政治史上的一件大事，它标志着抗日救亡已成为中国政治发展的主流。
　　①　　 《清华大学救国会告全国民众书》，《一二九运动资料》第 1辑，人民出版社 1981 年版。
　　中国工商界、文化界也都积极投身于抗日救亡运动之中，结成新的爱国民主政治团体。民国二十二年一月十七日，以宋庆龄、蔡元培为首的中国民权保障同盟在上海正式成立，它标志着抗日救亡运动逐渐向抗日民主运动发展。长城抗战失败后，抗日民主运动一度走向低潮。民国二十四年后，由于日本在华北的侵略活动加紧，工商、文化界的抗日救亡斗争重新高涨。民国二十四年十二月十二日，马相伯（１８４０- １９３９年）、沈钧儒（１８７５- １９６３年）、邹韬奋（１８９５- １９９４年）、章乃器（１８９７- １９７７年）、陶行知（１８９１- １９４６年）等２８０多位上海文化界爱国人士联名发表《上海文化界救国运动宣言》。民国二十五年六月一日，全国各界救国联合会在上海正式成立。七月十五日，救国会以沈钧儒、章乃器、陶行知、邹韬奋四人的名义发表公开信，赞成中共《八一宣言》中提出的 停止内战，一致对外 的政策。国民党当局对救国会的一系列活动恨之入骨。十一月二十三日，在上海逮捕了沈钧儒、章乃器、邹韬奋、李公朴（１９００- １９４６年）、沙千里（１９０１- １９８２年）、王造时（１９０２- １９７１年）和史良（１９００- １９８５年）七人，制造了震惊全国的七君子事件。宋庆龄、冯玉祥等人在全国发动营救活动，进一步推动了抗日救亡运动。
　　国民政府军队中的广大爱国官兵冲破蒋介石的不抵抗主义，奋起抗战，有力地推动了全国的抗日救亡运动。其中影响较大的除九一八事变后东北义勇军的抗战外，还有：民国二十年十二月，二十六路军举行的宁都起义，由反对不抵抗政策而投靠红军；民国二十一年一二八淞沪抗战中，十九路军的浴血奋战；民国二十二年，热河失陷后的长城抗战；同年五月，冯玉祥、方振武、吉鸿昌（１８９５- １９３４年）领导的察哈尔民众抗日同盟军的抗战；是年十一月，十九路军举行福建事变，成立 中华共和国人民革命政府 ，公开宣布反蒋、抗日、联共；等等。这些事件表明，在国民政府军队中，反对攘外必先安内政策和对日不抵抗政策，已形成一股强有力的潮流，最终爆发了民国二十五年十二月的西安事变。
　　在全国各阶层人民抗日救亡运动的推动下，迫使南京国民政府不得不改弦更张。
　　３。国民党内外政策的演变与西安事变九一八事变以后，国民党的对外政策经历了一个不断演进的过程。
　　九一八事变前，蒋介石在民国二十年八月十六日致张学良的电报中明确指示： 无论日军此后在东北寻衅，我方应不予抵抗，力避冲突 ①。事变发生后，在蒋介石不抵抗的命令下，东北军撤退关内，丧失了东北大好河山。
　　次年一二八事变发生，南京国民政府在 一面抵抗，一面交涉 政策的掩饰下，实际上继续妥协退让。但是，日本并未因国民党的妥协而放弃侵略，反而加快了侵华步伐，继东北之后，而热河，而察哈尔，直至整个华北。《淞沪停战协定》、《塘沽停战协定》、《何梅协定》、《秦土协定》等一系列屈辱的条约，正是南京政府推行对日妥协外交的结果。
　　九一八事变后，南京政府一直幻想依靠国际力量来阻止日本的侵略，迫使其放弃侵华政策。它把希望完全寄托在国际联盟身上，然而国联的所为却使南京政府大失所望。美国甚至表明，只要日本不损害美国在华利益，美国对日侵华不予干涉。其他各国纷纷效仿。西方各国受经济危机的影响和本身利益的牵制，对日本的侵华，不可能采取有效的行动，南京政府的这一希望完全落空了。
　　①　　 《中国近代对外关系史资料选辑》下卷，第 1分册，上海人民出版社 1977年版，第 212页。
　　与此同时，南京政府为了巩固政权，谋求经济和国防的建设，积极广泛地寻求国际援助与合作。美、英、德、意等国都给予南京政府一定的经济援助，特别是德国与南京政府的联系更为密切。德国派遣了许多军事顾问来华，帮助南京政府训练和装备了大批的军队。民国二十一年十二月，南京政府与苏联恢复了外交关系，华北事变后两国关系日益密切。
　　从民国二十四年起，南京政府的对日外交，改变了过去那种一味妥协退让的政策，而逐渐采取较强硬的政策。
　　是年十一月，国民党召开第五次全国代表大会。蒋介石在大会的外交报告中指出： 复不以侵犯主权为限度，谋各友邦之政治协调；以平等互惠为原则，谋各友邦之经济合作。和平未到完全绝望之时，决不放弃和平；牺牲未到最后关头，亦决不轻言牺牲.表明国民党对中日妥协仍抱有幻想。
　　但蒋介石又说： 和平有和平之限度，牺牲有牺牲之决心 ，若到了和平绝望之时与牺牲的最后关头， 即当听命党国，下最后之决心 ①。又含混地表达了南京政府准备抗日的决心。
　　民国二十五年以后，随着日军在华北猖狂的军事侵略，南京政府对日外交渐趋强硬。在七月十日召开的国民党五届二中全会上，蒋介石进一步解释今后的外交方针： 中央对外交所抱的最低限度，就是保持领土主权的完整，任何国家要来侵扰我们领土主权，我们绝对不能容忍，我们绝对不订立任何侵害我们领土主权的协定。再明白些说，假如有人强迫我们签订承认伪国等损害领土主权的时候，就是我们不能容忍的时候，就是我们牺牲的时候。 ②以后南京政府在对日本的外交交涉中，已不是唯命是从，而是坚持原则，据理力争。由于日本侵略的无理要求，受到南京政府的抵制，中日间的谈判陷入僵局。
　　九一八事变后，国民党无视民族危机，确立 攘外必先安内 为它对内的总政策，实施 三分军事、七分政治 的剿共总方针。
　　一二八事变后，国民党中央决定对红军调集大军彻底进剿，蒋介石亲任剿共总司令。蒋介石调集６５万兵力首先进攻鄂豫皖和湘鄂西两个革命根据地。红四方面军和红二军团，经过顽强的抵抗后，被迫撤离和转移。民国二十二年二月，蒋介石出动约５０万兵力，向中央革命根据地发动第四次大规模进攻。三月下旬，第四次围剿被红军打破。五月，蒋介石调集１００万军队，对红军发动第五次围剿。民国二十三年十月，红军反围剿失利，被迫开始长征。蒋介石继续调集几十万大军，对长征红军围追堵截，企图把红军消灭于长征路上。民国二十四年十月，中央红军到达陕北。蒋介石追剿红军的计划遭到失败。
　　华北事变以后，民族危机更加深重，国民党不顾全国民众停止内战一致对外的要求，继续进行军事剿共。民国二十五年十月，红军三个方面军会师。
　　蒋介石立即布署对会师后红军的西北围剿，企图乘红军立足未稳之机，把红军扼杀在陕北。十二月初，蒋介石亲临西安督战，限令一个月内完全消灭红军。张学良几次向蒋介石建议：停止剿共，合作抗日，均遭蒋介石的严厉训斥。十二月十日、十一日，张学良又两次向蒋介石进谏，竟被蒋斥为 犯上作乱.张学良、杨虎城感到除发动 兵谏 以外，已别无出路。
　　①　　 《革命文献》，第 76 辑，第 250-251页。
　　②　　 《国闻周报》，第 13 卷，第 28 期。
　　十二月十二日凌晨，按张、杨商定的计划，东北军一部包围华清池，逮捕了蒋介石；第十七路军同时行动，控制西安全城，囚禁了陈诚、卫立煌、蒋鼎文、朱绍良等国民党军政要员。张、杨向全国发出通电，说明发动 兵谏 的原因，并提出八项主张：①改组南京政府，容纳各党各派，共同负责救国。②停止一切内战。③立即释放上海被捕之爱国领袖。④释放全国一切政治犯。⑤开放民众爱国运动。⑥保障人民集会结社一切政治自由。⑦确实遵行总理遗嘱。⑧立即召开救国会议。这便是震惊中外的西安事变。
　　事变一发生，张学良立刻致电中共中央，希望听取中共的意见。中共中央派出由周恩来、博古、叶剑英（１８９７- １９８６年）等组成的代表团，于十二月十七日抵达西安。中共坚决主张用和平方式解决西安事变。
　　南京方面在了解张、杨和中共都无意加害蒋而希望和平解决这次事变的态度后，于二十二日派宋子文、宋美龄到西安谈判。二十三日、二十四日，宋子文、宋美龄代表蒋介石，与张学良、杨虎城正式谈判，周恩来作为中共中央全权代表参加谈判，并会见了蒋介石。经过两天的谈判，达成六项协议：①改组国民党与国民政府，驱逐亲日派，容纳抗日分子。②释放上海爱国领袖，释放一切政治犯，保证人民的自由权利。③停止剿共政策，联合红军抗日。④召集各党各派各界各军的救国会议，决定抗日救亡方针。⑤与同情中国抗日的国家建立合作关系。⑥其他救国的具体方法。蒋介石表示同意六项协议，并以他的人格担保履行六项协议。西安事变遂告和平解决。
　　十二月二十五日，张学良陪同蒋介石飞回南京。一到南京，蒋介石立刻扣留了张学良。消息传出后，西安出现动荡不安的局势，内战危险重新出现。
　　周恩来在困难的条件下进行了细致的工作，终于基本保持了西安事变和平解决的成果。
　　西安事变的和平解决，成为时局转换的枢纽，国民党的内外政策也随之发生新的变化。
　　对日政策。由于西安事变的和平解决，促使全国的抗日力量走向统一，也坚定了南京政府的抗日信心。民国二十六年一月，外交部长张群在与日本使馆秘书须磨谈话时，进一步表示强硬态度： 按我国调整邦交，主在收复国权，故凡由于非法手段所造成之事实，务请贵国从速取消，同时对于足以引起未来纠纷之策动，今后务请严予避免。 ①一月三十日，南京方面公布了张群的谈话，宣告中日谈判彻底决裂。南京政府走向抗日已是大势所趋。
　　二月，国民党五届三中全会明确地阐明南京政府的对外政策： 对外则决不容忍任何侵害领土主权之事实，亦决不签订任何侵害领土主权之协定。
　　遇有领土主权被侵害事实之发生，如用尽政治而无效，危及国家与民族之根本生存时，则必出以最后牺牲之决心，绝无丝毫犹豫之余地， 如果主权 蒙受损害，超过忍耐限度 ①，则决然进行抗战。表明南京政府对日抗战的坚决态度。
　　①　　 《国闻周报》，卷 14 ，第 8期。
　　①　　 《国闻周报》卷 14 ，第 8期。
　　对内政策。西安事变的和平解决，意味着国共两党的内战基本结束，并为两党的重新合作，创造了必要的前提。国民党五届三中全会虽然没有提出明确的抗日方针，没有批评自己过去的错误政策，没有根本放弃反       共立场，但不可否认，其政策已开始转变，即由 武力剿共 改变为 和平统一.这是国民党政策上的重大变化。三中全会以后，蒋介石又于二月二十四日就开放言论、集中人才、赦免政治犯等问题，发表谈话，部分地接受了中国共产党提出的要求。在抗日的前提下，国共两党实行第二次合作，已成为不可抗拒的趋势。
　　（四）伪满洲国始末
　　民国二十年九一八事变后，日本关东军参谋部即提出 消灭现有东北政权，树立以宣统皇帝为盟主接受日本支持的政权，当为上策 的意见②。接着又炮制了一个所谓《满蒙问题解决方案》，具体提出以溥仪为 元首 ，建立所谓 新政权 ， 领土包括东北四省及蒙古.此后，日本侵略军在推行军事进攻的同时，加紧拼凑傀儡政权的活动。
　　民国二十年九月二十六日，原吉林军参谋长熙洽（１８８４- ？）秉承日本关东军的旨意，组织伪吉林省长官公署，自任长官。二十八日，伪吉林省长官公署发表声明，脱离与南京政府和张学良政权的关系，抢先在东北宣布 独立.继吉林省之后，十二月十六日，伪奉天省政府成立，臧式毅（１８８５- １９５６年）充任伪省长。民国二十一年一月一日，张景惠发表 独立宣言 ，宣布就任伪黑龙江省省长。至此，东北三省的伪政权拼凑完毕。
　　三省伪政权先后出笼以后，日本侵略者更加速了筹建伪满洲国的步伐。
　　为配合这一行动，民国二十一年一月二十八日，日本在上海挑起一二八事变，以转移国际视线，并向国民党南京政府施加压力。二月十六日，关东军召集三省伪政权的头子张景惠、熙洽、臧式毅、马占山到沈阳召开伪建国会议，即所谓四巨头会议.次日，成立伪 东北行政委员会 ，张景惠为委员长，具体负责筹建伪满洲国。此次会议宣布东北地区同南京国民党政府脱离关系，完全 独立 ，把长春改为 新京 ，作为伪满洲国的 首都.接着，关东军又策动所谓 建国运动.在一片鼓噪声中，被关东军劫持到东北的清朝最后一位皇帝溥仪（１９０６- １９６７年）于三月八日到达长春，三月九日，举行 就职典礼 ，出任伪满洲国执政，年号 大同.十日，组成伪政府，郑孝胥（１８６０- １９３８年）任国务总理。这样，由日本一手策划的伪满洲国政权终于粉墨登场。
　　伪满洲国名义上为 独立国家.日本政府外务省于民国二十一年九月十五日发表宣言正式 承认 伪满洲国。但实际上，伪满洲国只是日本占领下的殖民地。八月八日，日本内阁作出《满洲国指导方针要纲》，明确规定：对满洲国的指导，在现行体制下，在关东军司令官兼帝国驻满大使的内部统辖下，主要通过日籍官吏实际进行。关东军司令部特设第四课，专门承担对溥仪和伪满政府进行内部操纵控制的任务。
　　伪满洲国最初实行执政制体制。按照《政府组织法》规定，伪满洲国中央政府实行立法、司法、行政、监察的四院制。执政作为国家最高机关代表，行使统治权。民国二十二年三月，在日本策划下， 满洲国 又改称 满洲帝国 ，溥仪从 执政 一变为 皇帝 ，年号 康德.伪满洲国的政体，从执政制改为君主立宪制。根据新《组织法》规定，伪满政府实行立法、司法、行政三权分立制。皇帝作为国家元首，经过立法院行使立法权，统督国务院行使行政权、根据法律使司法院行使司法权。皇帝还统率陆海空三军。
　　②　　 《日本帝国主义对外侵略史料选编》，上海人民出版社 1975 年版，第16-17 页。
　　国务院是伪满洲国的最高行政机关。国务院首席长官称为国务总理。实行君主立宪制后，改称为国务总理大臣。第一位国务总理是郑孝胥，以后由张景惠接任。伪满洲国政府实行以国务总理大臣为中心的宰相制度。国务总理大臣具有双重身份，既是辅弼皇帝的国务大臣；又是主管国务院的最高事务大臣。国务院设国务会议。国务会议由国务总理大臣主持，参加会议成员有各部大臣、总务厅长官和兴安局总裁。
　　伪满洲国初期，国务院下设八部：民政部、军政部、外交部、财政部、实业部、交通部、司法部、文教部。以后，各部不断进行调整。到民国三十二年，国务院下设：军事、民生、文教、外交、司法、兴农、经济和交通八部。各部长官在改制前称为总长，改制后，称为大臣。各部大臣在国务总理大臣的统督下，掌理有关行政事务。
　　总务厅，按照伪满《国务院官制》规定，应是伪国务总理的幕僚机关，主要负责处理伪国务总理直接主宰的部内有关事项。但是，由于总务厅是由日本人把持的机构，日籍总务厅长名为国务总理的下属，实际上国务总理却事事受命于总务厅长。总务厅成为伪满中央政权的真正中枢机构。民国二十六年，总务厅将下属机构扩大为内务、外务、兴安三局。以后，不断强化总务厅。到民国三十三年八月，总务厅的机构已发展到一局、四处、一部，即企划局、人事处、主计处、法制处、弘报处和防空部。国务院各部也仿照国务院的作法，设立总务司，由日本人担任司长职务。民国二十六年后，总务司改为官房。
　　此外，伪满中央还设立参议府，设议长、副议长各一人和参议四人。参议府是咨询机关，有关重要国务，参议府应向伪皇帝提供意见。立法院是伪满洲国的立法机关。监察院则掌管监察和审议事宜。中央设立最高法院和最高检察厅，作为伪满最高一级的司法检察机关。尚书府是负责掌管御玺、国玺及有关事务的机关。官内府是伪满洲国的宫廷机构。
　　伪满洲国的地方政治机构以省为最高行政机关，下分市、县、旗。为保证地方政权机构完全服从伪满中央政府，控制地方势力的发展，关东军对东北地区采取分而治之的方针，逐渐改组了东北地区省和地方的行政区划和机构。民国二十三年十月公布的《省官制》，将原东北４省（含热河）划分为：奉天、吉林、滨江、龙江、黑河、三江、间岛、安东、锦州、热河１０个省。
　　内蒙地区，把原兴安省划分为东、南、西、北４个省。这样，东北地区被分割成１４个省，新京、哈尔滨两个特别市和东省特别区（中东铁路沿线）。此后，日本进一步实行分治政策，相继增设通化、牡丹江、北安、东安、四平几省。伪满洲国最后由１９省１市（哈尔滨市）所构成。
　　伪满洲国从民国二十一年三月至民国三十四年八月，它是随着日本侵华战争的开始而成立，又随着日本侵华战争的失败而彻底覆亡。